Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5121/93
del 30 agosto 1993, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtu' di procura speciale 31 agosto 1993,
autenticata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, ufficiale rogante
dell'amministrazione provinciale (rep. n. 16860), dagli avvocati
professori Roland Riz e Sergio Panunzio, presso il qual'ultimo e'
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalita'
dell'art. 2 del d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto 1993, recante "Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige,
concernenti modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali
siti nella provincia di Bolzano".
F A T T O
1. - L'art. 26, secondo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752,
prevedeva quanto segue: "Alle modifiche delle tabelle di cui al primo
comma dell'art. 8, rese necessarie da riforme generali degli organici
o delle carriere, si provvede con la procedura prevista dall'art. 107
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670".
Il Governo aveva proposto alla commissione paritetica per le norme
di attuazione, istituita in base all'art. 107 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, di sostituire tale norma con un'altra che
preveda per le "modifiche delle tabelle" l'intesa fra le competenti
amministrazioni centrali dello Stato ed il consiglio di
amministrazione di cui all'art. 22 del d.P.R. n. 752/1976.
Sulla base di tale proposta la commissione paritetica per le norme
di attuazione (art. 107 dello statuto) ha approvato il seguente testo
sostitutivo dell'art. 26, secondo comma, del d.P.R. n. 752/1976: "Il
secondo comma dell'art. 26 del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e'
cosi' modificato: Alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma
dell'art. 8, resa necessaria da riforme generali degli organici o
delle qualifiche funzionali, si provvede con provvedimenti delle
amministrazioni centrali competenti previa intesa del consiglio di
amministrazione di cui all'art. 22 del presente decreto e previa
informazione della provincia autonoma di Bolzano".
Particolare rilievo aveva per tutti i membri della commissione
paritetica per le norme d'attuazione (art. 107 dello statuto), il
fatto che le modificazioni delle tabelle siano soggette ad un intesa
fra le competenti amministrazioni centrali dello Stato ed il
consiglio di amministrazione di cui all'art. 22 del d.P.R. n.
752/1976, tanto piu' che del consiglio di amministrazione suddetto
fanno parte anche quattro rappresentanti del personale eletti per una
meta' dagli appartenenti al gruppo linguistico italiano e per l'altra
meta' dagli appartenenti al gruppo linguistico tedesco, che insieme
possono dare un contributo di intesa proficua per il regolare
svolgimento della pubblica amministrazione in una zona mistilingue.
2. - Con somma sorpresa la ricorrente provincia autonoma di
Bolzano ha appreso dalla Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto 1993
che l'art. 2 del d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, recante "Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige,
concernenti modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali
siti nella provincia di Bolzano", prevede, in totale difformita' da
quanto proposto dalla commissione paritetica per le norme
d'attuazione (art. 107 dello statuto) che: "1. Il secondo comma
dell'art. 26 del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e' cosi' modificato:
Alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma dell'art. 8 si
provvede, nel limite degli organici complessivi nazionali delle
singole amministrazioni, con provvedimenti delle amministrazioni
centrali competenti, sentito il consiglio di amministrazione di cui
all'art. 22 del presente decreto.
Delle determinazioni di cui sopra sara' data preventivamente
notizia alla giunta della provincia autonoma di Bolzano".
3. - In aggiunta a questa grave violazione di quanto fu concordato
e deliberato il 19 febbraio 1993 all'unanimita' dalla commissione
paritetica per le norme d'attuazione (si noti: una meta' dei membri
sono di nomina statale ed una meta' di nomina locale: art. 107 dello
statuto) quasi contestualmente, in aperta violazione dell'art. 22 del
d.P.R. n. 752/1976, il commissario del Governo di Bolzano in data 21
giugno 1993 ha decretato che "a decorrere dalla data del presente
decreto cessano di far parte del consiglio di amministrazione dei
ruoli locali di cui all'art. 22 del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, i
rappresentanti elettivi del personale".
Cosi' il Governo ha fatto venir meno l'intesa e con contempo ha
soppresso i quattro rappresentanti del personale eletti (per meta' -
come detto sopra - del gruppo linguistico italiano e per l'altra
meta' di quello tedesco).
4. - Per la commissione paritetica per le norme di attuazione
(art. 107 dello statuto) il punto della "intesa" rivestiva
particolare importanza, visto che l'art. 89 dello statuto del
Trentino-Alto Adige prevede una particolare disciplina per il
personale dello Stato (che oltretutto e' collocato in un ruolo
provinciale oltre a quello ad esaurimento) e che proprio l'intesa fra
organi di cui fanno parte anche rappresentanti eletti del personale
poteva agevolare il dialogo sulle "tabelle" contribuendo ad un
moderno e proficuo sviluppo del pubblico impiego.
5. - La norma impugnata e' andata in direzione opposta. Essa e'
incostituzionale, in quanto affetta da un vizio che attiene alla
legittimita' del procedimento di formazione della norma stessa,
nonche' gravemente lesiva dell'autonomia della provincia autonoma di
Bolzano, onde questa la impugna per i seguenti motivi di
DIRITTO
Violazione da parte dell'art. 2 del d.lgs. 6 luglio 1993, n. 219,
degli artt. 107 e 89 dello statuto speciale della regione Trentino-
Alto Adige d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dell'Accordo italo-
austriaco di chiusura della controversia sul pacchetto (aprile 1992).
1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto 1993 e' stato
pubblicato il decreto legislativo 6 luglio 1993, n. 291, recante:
"Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-
Alto Adige, concernenti modifiche alle tabelle organiche degli uffici
statali siti nella provincia di Bolzano" che all'art. 2 prevede, in
totale difformita' di quanto proposto dalla commissione paritetica
per le norme d'attuazione (art. 107 dello statuto) che: "1. Il
secondo comma dell'art. 26 del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e'
cosi' modificato: Alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma
dell'art. 8 si provvede, nel limite degli organici complessivi
nazionali delle singole amministrazioni, con provvedimenti delle
amministrazioni centrali competenti, sentito il consiglio di
amministrazione di cui all'art. 22 del presente decreto.
Delle determinazioni di cui sopra sara' data preventivamente
notizia alla giunta della provincia autonoma di Bolzano".
2. - La disposizione legislativa abrogata, cioe' l'art. 26,
secondo comma, del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, prevedeva quanto
segue: "Alle modifiche delle tabelle di cui al primo comma dell'art.
8, rese necessarie da riforme generali degli organici o delle
carriere si provvede con la procedura prevista dall'art. 107 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670".
Di particolare rilievo e' il fatto che nell'inverno 1992-93 il
Governo aveva proposto alla commissione paritetica per le norme
d'attuazione, istituita in base all'art. 107 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige, di sostituire l'anzidetto art. 26 con un'altra
norma che per le "modifiche delle tabelle" preveda l'intesa fra le
competenti amministrazioni centrali dello Stato ed il consiglio di
amministrazione, di cui all'art. 22 del d.P.R. n. 752/1976.
Sulla base di tale proposta la commissione paritetica per le norme
di attuazione (art. 107 dello statuto) ha approvato il seguente testo
sostitutivo dell'art. 26: "Il secondo comma dell'art. 26 del d.P.R.
26 luglio 1976, n. 752, e' cosi' modificato: Alle modifiche delle
tabelle di cui al primo comma dell'art. 8, resa necessaria da riforme
generali degli organici o delle qualifiche funzionali, si provvede
con provvedimenti delle amministrazioni centrali competenti previa
intesa del consiglio di amministrazione di cui all'art. 22 del
presente decreto e previa informazione della provincia autonoma di
Bolzano".
3. - Per tutti i membri della commissione paritetica per le norme
d'attuazione (art. 107 dello statuto) aveva particolare rilievo il
fatto che le modificazioni delle tabelle fossero soggette ad una
intesa fra le competenti "amministrazioni centrali dello Stato" ed il
"consiglio di amministrazione" di cui all'art. 22 del d.P.R. n.
752/1976, tanto piu' che del consiglio di amministrazione suddetto
fanno parte anche quattro rappresentanti del personale, eletti per
una meta' dagli appartenenti al gruppo linguistico italiano e per
l'altra meta' dagli appartenenti al gruppo linguistico tedesco, che -
come detto sopra - nel loro insieme possono dare un contributo di
intesa proficua per il regolare svolgimento della pubblica
amministrazione in una zona mistilingue.
4. - Purtroppo l'impugnato art. 2 del d.P.R. 6 luglio 1993, n.
219, ha sostanzialmente e pesantemente modificata la versione
originaria sottoposta all'esame della commissione paritetica per le
norme d'attuazione (art. 107 dello statuto) ed approvata alla seduta
del 19 febbraio 1993.
Il cambiamento del testo da "previa intesa" ad un semplice
"parere" non costituisce una modifica meramente formale, ma introduce
una regolamentazione diversa, tanto da alterare il contenuto
sostanziale del testo.
E' di tutta evidenza che alla commissione paritetica per le norme
d'attuazione (art. 107 dello statuto) doveva essere data la
preventiva possibilita' di pronunciarsi in ordine a questa
sostanziale modifica apportata al suo testo.
5. - Sul punto la eccellentissima Corte costituzionale si e' piu'
volte pronunciata. All'uopo richiamiamo la sentenza n. 37 in data 14
febbraio 1989 la quale ha statuito in termini chiari e concisi che
"ai fini di un corretto svolgimento della funzione consultiva
prevista dall'art. 107, primo comma, dello statuto speciale, la
stessa commissione - come e' possibile desumere anche dall'art. 108,
secondo comma - deve essere in grado di esaminare ed esprimere il
proprio avviso sugli schemi dei decreti legislativi che il Governo, a
conclusione del lavoro preparatorio, si appresta definitivamente ad
adottare ai fini dell'attuazione della disciplina statutaria. Il
rispetto di tale esigenza, se non conduce a escludere che il Governo
possa apportare, dopo il parere della commissione, varianti di
carattere formale al testo dei decreti, impedisce invece allo stesso
di adottare modificazioni o aggiunte suscettibili di alterare il
contenuto sostanziale della disciplina su cui la commissione abbia
gia' avuto modo di manifestare il proprio parere, tanto piu' ove tali
modificazioni vengano a incidere - come nel caso in esame - sul piano
della stessa distribuzione delle competenze tra lo Stato e i soggetti
di autonomia".
6. - La corretta interpretazione e la rigorosa osservanza
dell'art. 107 dello statuto speciale deve costituire un impegno per
il Governo, dando alle minoranze etniche della provincia di Bolzano
l'impressione di non essere superate, ma di poter dare nella
commissione paritetica per le norme di attuazione (art. 107 dello
statuto) un serio e proficuo contributo per l'attuazione dello
statuto di autonomia e per la soluzione delle questioni vitali per la
pacifica convivenza nella regione.
Bisogna riconoscere che finora i testi elaborati dalla commissione
paritetica per le norme d'attuazione (art. 107 dello statuto) sono
sempre stati posti a base dell'adozione di provvedimenti legislativi
- d.P.R. L'opera di tale Commissione paritetica e' stata essenziale
per la pacifica convivenza in tale regione e dovra' esserlo anche in
futuro.
7. - La violazione dell'art. 107 dello statuto Trentino-Aldo Adige
sussiste anche sotto un ulteriore profilo. Il secondo comma dell'art.
26 del d.P.R. n. 752/1976, che dispone la necessita' del ricorso alla
procedura dell'art. 107 dello statuto per la modifica delle tabelle,
costituisce necessaria applicazione della disciplina statutaria.
Infatti, poiche' le tabelle costituiscono parte integrante delle rel-
ative norme d'attuazione, la loro modificazione ricade
necessariamente nella procedura stabilita dall'art. 107 della
Costituzione.
Cio' premesso, ben s'intende come le esigenze di tutela
dell'autonomia provinciale, sottese alla particolare disciplina
procedurale stabilita dall'art. 107 dello statuto (parere della
Commissione paritetica), potessero considerarsi sostanzialmente
rispettate da una diversa disciplina del secondo comma dell'art. 26
del d.P.R. n. 752/1976 che - come quella che nel caso in questione
era stata sottoposta al parere della commissione paritetica -
prevedeva una intesa con il consiglio di amministrazione di cui
all'art. 22 del medesimo d.P.R. (nella sua originaria composizione).
Ma tale sostanziale equivalenza, conseguente al fatto che l'intesa
costituisce il modello piu' "forte" di coordinamento Stato-provincia,
certamente non sussiste piu' una volta che il nuovo testo del secondo
comma dell'art. 26 del d.P.R. n. 752/1976 richiede un semplice parere
della Commissione di cui all'art. 22, presieduta dal commissario del
Governo ed oltretutto ormai priva dei rappresentanti elettivi del
personale.
Pertanto, la disposizione legislativa impugnata, oltre a violare
l'art. 107 dello statuto sotto il profilo procedurale, per i motivi
gia' detti in precedenza, costituisce una grave violazione dello
stesso art. 107 dello statuto anche sotto il profilo sostanziale, per
cio' che essa dispone.
8. - Si aggiunga che anche in occasione della chiusura della
controversia sul "Pacchetto", il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in data 30 gennaio 1992, davanti alla Camera dei deputati
ha solennemente dichiarato che: "La corresponsabilita' ed il consenso
politico conseguiti sinora tra i poteri centrali e le popolazioni
interessate dovranno continuare anche per l'eventuale necessita' di
modifiche normative".
Tale dichiarazione resa dal Presidente del Consiglio davanti al
Parlamento e' stata allegata alla nota 22 aprile 1992 inviata dal
Governo italiano a quello austriaco fa parte integrante dell'accordo
italo-austriaco dell'aprile 1992.
E' di tutta evidenza che anche quest'accordo e' stato violato, in
quanto la norma impugnata ha modificato una norma di attuazione dello
statuto speciale Trentino-Alto Adige, non solo senza il consenso
della popolazione interessata, ma in palese contrasto con quanto
espresso (peraltro all'unanimita') da un organo istituzionale ad alto
livello, qual'e' la commissione paritetica per le norme d'attuazione.